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国外PPP中心概览

编者按:本文归纳了世界银行、经济合作与发展组织(OECD)等国际机构关于PPP中心的研究成果,介绍了英国、南非、澳大利亚维多利亚州等国家或地区的PPP中心设置与运行情况。
  国际经验表明,PPP中心是成功推广应用PPP的重要支持机构,承担着政策咨询、技术支持、能力建设、促进或直接投资等重要职能。研究、学习国际PPP中心经验,有助于为我国各级PPP中心的建立与运行,促进我国PPP实践。
  一、设立PPP中心的必要性
  “PPP不是一场婚礼,而是一段婚姻”,是一段政府与市场的长期合作关系。因此,PPP不仅仅是一种融资机制,更是一种管理机制、合作机制。政府要成功推广应用PPP,需要制定完善的PPP政策和战略,参与PPP项目的筛选准备、招标采购、合同管理、实施监督等全生命周期(这一过程长达20-30年,甚至更长)的管理,要求政府具备多方面的专业能力和相对稳定的政策。世界银行指出,从国际经验看,政府在履行PPP职能时,普遍存在招标采购动力不足、部门间协调不够、专业技能缺失、交易成本过高、相关信息不全等机制性失效问题,需要建立PPP中心予以弥补。
  世界银行、经济合作与发展组织的研究均表明,凡是PPP市场较成熟的国家,都建立了国家PPP中心甚至地方PPP中心。作为PPP专门管理机构,PPP中心利用自身专业人员和大量外围专家,可以为政府提供专业技术支持,有效解决政府在PPP管理上的机制性失效问题,在成功推行PPP中发挥着至关重要的作用。
  二、PPP中心的主要职能
  从全球范围看,虽然各国PPP中心的职能依各自政治制度、法律框架、发展水平等不同而有所差异,但无论是发达国家还是发展中国家的,其主要职能包括:

  1. 提出政策建议。包括为PPP立法、筛选适用PPP的行业、选择合适的PPP模式、制定项目采购与实施程序、设计冲突解决机制等提出建议;
  2. 参与项目审核。从PPP项目准备至合同签署,全过程参与审核,决定项目是否适用PPP模式;
  3. 提供技术支持。在项目识别、评估、招标采购、合同管理等环节,为政府提供技术支持,与市场投资人沟通互动;
  4. 提高政府能力。通过培训等提高政府部门对PPP的正确认识,开展相关能力建设;
  5. 支持项目融资。通过直接投资项目,或代表政府发布项目信息以增强市场投资人信心,促进项目融资;
  6. 建立信息平台。搭建PPP政策和项目信息平台,帮助政府推介PPP项目,保证信息公开透明,促进市场竞争。
  在PPP市场成熟的国家,PPP中心的工作重心开始转向分析项目的物有所值(Value for Money)、完善项目评估方法学、帮助项目持续获得政治支持等,工作层面更加深入。
  
三、PPP中心的机构设置
  国家层面的PPP中心设置主要有两种方式:(1)设立于财政部,如英国、澳大利亚维多利亚州、南非等;(2)独立于政府部门之外,如德国、韩国。国外成功运行的PPP中心大多设于财政部,如经济合作与发展组织17个设立了PPP中心的成员国中,有10个国家将PPP中心设于财政部。这样有利于将PPP与其他财政支出、政府债务等统筹管理。
  地方层面是否设立PPP中心,很大程度取决于本国政府的经济规模与结构,以及投资决策权的下放程度。在英国、澳大利亚、巴西、德国、印度、墨西哥等许多国家,除设立国家PPP中心外,均设立了地方PPP中心。地方PPP中心在国家PPP中心支持、指导下,开展本级PPP工作,以确保工作方法的一致性和最佳实践经验的及时分享与推广。
  四、成功PPP中心的共性
  
很多国家的实践、世界银行与经济合作与发展组织的研究表明,运行成功的PPP中心有如下共同特点:
  1. 政府有推广PPP的强烈政治意愿,PPP中心能得到政府强有力的支持;
  2. PPP中心专注于解决政府机制性失效问题;
  3. 具有一定决策权力的PPP中心要比只承担咨询顾问角色的作用更加显著;
  4. PPP中心需实质性参与项目,才能做好政府的助手。
  五、国外PPP中心案例
  英国、南非、澳大利亚(维多利亚州)是国际公认PPP市场较成熟的国家或地区,其PPP中心运行成功,具有代表性。我中心归纳了这三个PPP中心的情况作为案例,详见附件。
  案例1.
  英国PPP中心简介
  英国PPP管理机构发展分为两个阶段,第一阶段(2010年前),财政部于1997年设立一个PPP工作组,负责PPP相关工作;第二阶段(2010年后),财政部正式成立一个部门——基础设施建设局(IUK, Infrastructure UK),统一负责PPP管理工作。
  
一、背景介绍
  2010年前,英国对基础设施的PPP模式主要采取“私人融资倡议”(PFI, Private Finance Initiative),即政府通过与市场投资人签订合同,由市场投资人设计-建设-融资-运营-维护(DBFOM)基础设施,合同期一般在15-30年。合同结束后,市场投资人将基础设施无偿移交给政府。在提高政府公共服务质量方面,英国政府认为PFI规模虽小,但很重要。
  2010年后,英国对PFI进行改革,推出PF2,即由市场投资人设计-建设-融资-维护(DBFM)基础设施。与PFI的主要区别是,在PF2中市场投资人不再参与基础设施运营;同时,财政部对负责PFI事务相关机构进行了整合,成立了IUK,统一负责PPP工作。
  二、法律框架
  到目前为止,英国对PPP没有专门的立法,是通过财政部颁布规范性文件进行管理。
  在PFI阶段,有3个政策性文件:《应对投资风险》(2003)、《强化长期伙伴关系》(2006)和《基础设施采购:实现长期价值》(2008)。
  在PF2阶段,有1个政策性文件:《PPP的新方式》(2012)。
  三、职能定位
  (一)PFI阶段,PPP工作组的主要职能:
  1. 负责PFI规划和市场管理,目标是确保项目物有所值,促进PFI市场发展;
  
2. 制定PFI政策;
  3. 支持行业和地方政府开发项目;
  4. 审查PFI商业计划,为重大项目审查组和项目审查组提供参考意见。重大项目审查组设在财政部,主要负责所有中央本级大项目审批,包括PFI项目;项目审查组设在财政部,主要负责监督获得政府支持和由PPP工作组主导的PFI项目的审批;
  5. 制定、出版英国政府PFI合同范本;
  6. 为PPP执行工作组和基础设施融资中心制定政策。PPP执行工作组隶属财政部,于2006年成立,负责为PFI项目政府参与方提供支持,包括设计合同管理战略、市场测试、合同变更、再融资等;基础设施融资中心由财政部于2009年成立,对无法获得市场融资的PFI项目提供贷款支持。
  (二)PF2阶段,IUK的主要职能:
  1. 促进市场投资人参与基础设施建设;
  
2. 修订基础设施长期规划,确定优先次序;
  3. 牵头与中央和地方政府、地方企业、政策制定者、投资者和基础设施部门,共同实施《国家基础设施规划》中的PFI项目;
  4. 为财政部起草PF2项目规划、主要政策和指南等;
  5. 为政府PF2项目和规划部门提供支持,提高基础设施交付能力;
  6. 开展国际合作,包括在PPP规划和基础设施方面为外国政府和开发性金融机构提供帮助;在项目交付方面为外国政府官员提供培训;借鉴国际最佳实践,推进IUK工作规划;支持英国其他部门与机构的基础设施项目开发和投资等。
  四、治理结构
  英国财政部是PPP的主管部门。
  2010年前,负责PPP运行的机构有两个:(1)财政部的PPP工作组,除原职责外,还负责批准英格兰地区的PFI交易(苏格兰、威尔士和北爱尔兰的PFI交易由各地方负责审批);(2)“英国合作伙伴关系”(Partnership UK),独立于财政部,按公司化运营,市场投资人占股51%,财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%,专项支持PPP工作组遴选的PFI项目,设计具体项目采购与投资策略,以市场化方式对项目和公司进行投资。
  2010年后,IUK合并了PPP工作组和“英国合作伙伴关系”的职能,统一管理实施PF2项目。 
  五、管理机构

  
  六、PPP项目情况
  (一)PFI阶段项目情况
  截至2012年3月,在PFI下共有717个项目,总投资547亿英镑。其中,648个处于运行阶段。具体情况见附表。
  (二)2014年IUK工作重点
  1. 改善能源、交通、废物处理、防洪、科学研究、水处理和通讯等经济基础设施;
  2. 继续推进《国家基础设施规划》中的前40个项目工作;
  3. 确保未来5年完成2000亿英镑投资,大部分将来自于市场投资人;
  4. 支持有政府参与投资的主要基础设施项目;
  5. 引入“担保计划”(UK Guaratees scheme),避免基础设施投资延误。
                                   附表. 英国PFI项目情况

  
  
  案例2.
  南非PPP中心简介
  南非PPP中心设在财政部下,于2000年成立。
  一、背景介绍
  南非政府对PPP的定义是,通过政府与市场投资人签订合同,由市场投资人进行建设运营基础设施,将项目全生命周期中的资金、技术和运营等方面的主要风险转移给市场投资人。PPP项目主要分3类:(1)市场投资人提供公共服务,由政府付费;(2)市场投资人从政府获得特许经营权,由使用者付费;(3)前两种的混合模式。
  
二、法律框架
  在国家和省级层面,PPP项目法律法规有《公共财政管理法案(法案1/1999)》、《关于PPP的财政部令第16号》和《财政部业务指导》。
  市级层面有《市级财政管理法案(法案56/2003)》、《市级财政规章(2005)》和《财政部/省级部门和地方政府服务实现与PPP指南(2007)》。
  三、职能定位
  1. 管理项目开发基金。项目开发基金的初始资金来自南非政府和双边、多边机构的赠款,专门用于垫付行业主管部门的部分咨询顾问费用。为了不影响项目可行性研究的公正性,该基金只有在可行性报告获得财政部批准后才可支付。这种资金一般为有偿使用,由市场投资人偿还,对于事先约定的行业或地区的特定项目也可无偿支持;
  2. 筛选和发布PPP项目需求,参与部分示范项目融资;
  3. 帮助国家和省级财政部门规范PPP工作;
  4. 参与项目可行性研究、采购和管理等,为政府提供技术支持;
  5. 制定规则框架,开发最佳实践指南,提供培训,发布信息,在PPP中推行黑人经济振兴政策等,为PPP创造良好环境。

  四、治理结构
  PPP管理工作由财政部及其PPP中心、国家和省级政府部门、市级政府共同承担,直接向国会或公选的立法机构负责。财政部对项目采用PPP的可行性、采购、物有所值评估报告和项目合同管理方案等4个环节进行审批。
  五、管理机构
  PPP中心设6个处,共20人。其中,专业人员14人,管理人员6人。具体情况如下:
  1. 项目评估处,负责国家和省级项目的总体评估。2名专业人员。
  2. 市级项目评估处,为市级项目提供总体评估。3名专业人员,1名顾问。
  3. 信息处,评估各类项目中的信息技术。1名专业人员。
  4. 风险分析处,审查PPP模式对项目的适用性,评估是否物有所值。3名专业人员。
  5. 绩效监管与评估处,负责项目实施期内的合同管理。2名专业人员。
  6. 商业开发处,负责媒体、出版和报告。2名专业人员。

  六、PPP项目情况
  1997-2000年,南非在收费公路、供水、监狱、旅游等领域,开始7个PPP项目试点。截至2009年2月,共有73个PPP项目。其中,19个项目正在建设和运行中,价值约20.6亿美元。
                             南非PPP项目情况(单位:个)

  
  案例3.
  澳大利亚维多利亚州PPP中心简介
  澳大利亚的PPP工作先在地方各州试行,其中维多利亚州的PPP规模最大,工作开展得最好。该州的PPP中心,即“维多利亚PPP合作中心”(Partnership Victoria)情况如下:
  一、背景介绍
  维多利亚州对PPP的定义是,由市场投资人提供资金,通过设计-建设-融资-运营-维护(DBFOM)、设计-建设-融资-运营(DBFO)和设计-建设-融资-维护(DBFM)等方式建造基础设施和提供相关服务。如果政府采购的服务不涉及基础设施建设,就不算作PPP。
  “维多利亚PPP合作中心”设在州财政局。
  二、法律框架
  澳大利亚对PPP没有专门立法,于2008年11月颁布一系列国家政策与指南对PPP进行规范,各州在此基础上再制定本地的指南。
  三、职能定位
  1. 制定财政局的PPP政策与规章;
  2. 扮演顾问角色。在项目准备阶段,帮助采购部门从费用角度审核PPP的适用性;
  3. 制定合同管理政策,对政府的合同管理经理进行专业培训,监督合同管理并就重大问题向财政局长和内阁提出独立建议,分享合同管理经验;
  4. 向PPP项目提供咨询意见,落实相关政策,维护政策的完整性,评估项目成本和预算,协助财政局审批项目;
  5. 开展培训,提高公共和市场投资人能力。
  四、治理结构
  州财政局是PPP的主管部门,负责制定政策和规章,审批项目,监管PPP项目的重大问题,向财政局长及内阁提出独立建议。2000年,州财政局设立了“维多利亚PPP合作中心”,协助开展相关工作。
  五、管理机构
  “维多利亚PPP合作中心”隶属于财政局商务与基础设施风险管理小组,共有12名全职雇员,专业涉及法律、经济、金融和工程等。
  其经费来自财政预算。

  六、PPP项目情况
  维多利亚州PPP项目主要集中在公共建筑、水处理、医院、公路、监狱、学校等。截至2013年底,共签署23个项目合同,总投资156.4亿美元。其中2个已终结,14个开始提供服务,7个完成合同签订。
                        澳大利亚维多利亚州PPP项目情况                    
         
 
 
来源:中国清洁发展机制基金管理中心
 
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